بررسی سهم ایران از کنوانسیون رژیم حقوقی حاکم بر دریای کاسپین

سیده ندا میر فلاح نصیری*:

دریای کاسپین (خزر) بزرگ‌ترین دریاچه طبیعی جهان محسوب می‌شود که به دلیل وسعت آن، دارای اهمیت در حوزه‌های اقتصادی، کشتیرانی، بازرگانی، انرژی، زیست محیطی و امنیتی بوده است. لازم به توضیح است تفاوت دریاچه با دریا، در وجود راههای طبیعی ارتباطی آن با سایر دریاها و اقیانوس ها می باشد و در واقع دریاچه ها، چاله هاي پرآب و بسته اي هستند كه راه به آبهای آزاد ندارند اما درياها خود از چند درياچه با وسعت و عمق زياد به وجود مي آيد که وسعت زيادي داشته و با بقيه آب هاي سطحي جهان ارتباط پيدا می كنند و درنتیجه تنها دریاها تحت قواعد قراردادی و عرفی بین المللی در حوزه حقوق دریاها و کنوانسیونهای مربوطه از جمله کنوانسیون مونته گوبای 1982 قرار میگیرند و دریاچه هایی که در مرز بیش از دو کشور وجود دارند تحت قواعد بین المللی قرار نگرفته و صر فاً توافقات دولتهای ساحلی قواعد حاکم بر آنها را رقم میزند. دریای کاسپین تنها دریاچه ای است که تاکنون هیچگونه توافقی از سوی دولتهای ساحلی در خصوص رژیم حقوقی حاکم بر آن نداشته و بدلیل عدم وجود قواعد عرفی یا قراردادی یکسان میان دولتهای ساحلی در معرض آسیبهای متعدد زیست محیطی و … قرار دارد. اخیراً پس از بیست ویک سال مناقشه و چالشهای دولتهای ساحلی، به ویژه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و قرار گرفتن سه جمهوری تازه تأسیس (قزاقستان، ترکمنستان و آذربایجان) در کنار ایران و روسیه در جوار این دریا، در نهایت کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین با همکاری دولتهای عضو در 12 آگوست 2018 در آکتائوی قزاقستان به امضا رسیده است.
این روزها همزمان با امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر از سوی دولتهای ساحلی، بسیاری با انتشار اخباری مبنی بر کاهش سهم تاریخی (پنجاه درصدی) ایران در این سند، ادعا می کنند که دولت ایران در اقدامی نابخشودنی از سهم تاریخی خود در این دریاچه و همچنین منابع گرانبهای نفت و گاز بستر و زیر بستر آن برای همیشه محروم شده است. با این تفاسیر، ضرورت بررسی این موضوع از منظر قواعد و مقررات حقوق بین الملل عمومی که امری کاملاً تخصصی در مبحث حقوق دریاهاست احساس میشود.
در ابتدا لازم به ذکر است هیچ یک از اسناد و معاهدات ایران و شوروی اشاره ایی به نحوه تقسیم دریای خزر و تعیین مرز دریایی میان دو کشور نداشته و عهدنامه 1921 ضمن الغای حاکمیت انحصاری اتحاد جماهیر شوروی بر بحر خزر در فصل 11 این معاهده، صرفاً به دو دولت اجازه می دهد که بصورت مشترک، آزادانه و برابر به “کشتیرانی” در این دریا بپردازند. همچنین بموجب فصل 14 آن، دولت ایران متعهد می شود قراردادی در باب صید ماهی با شرایط خاص منعقد نماید و تا با انعقاد این قرارداد، امکان رساندن مواد شیلات را به روسیه تامین نماید. ( این قرارداد ، در سال 1927 منعقد شد و بهره برداری از شیلات در ساحل جنوبی خزر تا 10 مایل دریایی را در انحصار یک شرکت مشترک با مالکیت 50 درصد برای هر طرف نهاد. مدت این قرارداد 25 سال بود که ایران آن را تمدید نکرد.) در معاهده 1940 با نام «بازرگانی و بحرپیمایی» نیز بموجب ماده 12، دو طرف اجازه تجارت آزاد میان بنادر یکدیگر را داشته و “محدوده ماهیگیری” دو دولت ( در بند 4 ماده 12) تا حد ده مایلی از ساحل محدود می شود. بنابراین در هیچ یک از این دو عهدنامه تصمیمی در خصوص تعیین مرز دریایی دو کشور اتخاذ نشده و حدود دریایی دو کشور در بستر دریا کاملاً مسکوت مانده است و صرفاً مقرراتی در زمینه استفاده مشترک (در خصوص کشتیرانی و صید) مورد توافق قرار گرفته؛ که بدلیل عدم ذکر صلاحیت دادگاههای بین المللی، در صورت بروز هرگونه اختلاف در این معاهدات، بهیچوجه امکان طرح دعاوی مربوط به دریای کاسپین در محاکم بین المللی خصوصاً دیوان بین الملل دادگستری وجود نداشته و دیوان صلاحیت رسیدگی به این موضوع را بموجب قواعد بین المللی دارا نیست.
در واقع از منظر تاریخی، پس از فروپاشی اتحاد شوروی در دسامبر سال 1991، شاهد نوعی سردرگمی حقوقی در مورد استفاده از دریای خزر هستیم. از طرفی موضوع اعتبار معاهدات قبلی به ویژه معاهدات 1921 و 1940 مطرح می شود. ولی کشورهای تازه استقلال یافته همواره بر عدم اعتبار آنها تاکید داشتند. از طرف دیگر مسئله جانشینی معاهدات اتحاد شوروی برای دولتهای جدیدالتأسیس هم محل بحث بوده. همچنین، اختلاف بر سر “دریا” یا “دریاچه” بودن خزر یا مشاع بودن آن (کاندومینیوم) مطرح بوده. در کنار این بحث ها بی حاصل، کشورهای جدید به ویژه آذربایجان و قزاقستان به سرعت در پی استفاده از منابع طبیعی در جهت توسعه اقتصادی برآمدند. کشف میادین جدید نفت و گاز، کشورها و شرکت های بزرگ چندملیتی را هم سخت وسوسه کرده بود. در واقع، مسابقه ای برای بهره برداری بیشتر از منابع طبیعی میان دولتهای ساحلی خزر در این سالیان جریان یافت. در این حین، موافقتنامه هایی میان سایر دولتهای حاشیه خزر صورت گرفته که همواره ایران مشروعیت همه این موافقت نامه ها را رد کرده و حتی مخالفت خود را در سازمان ملل ثبت نموده است.
«رژیم حقوقی دریای کاسپین» به معنی مجموعه مقررات حاکم بر کلیه اَعمالی است که از سوی دولتهای ساحلی در این منطقه در حیطه صلاحیت هر یک انجام می گیرد. مقررات مربوط به کشتیرانی، ماهیگیری، بهره برداری از منابع زنده و غیر زنده، محیط زیست، تعیین حدود، اقدامات نظامی، پرواز بر فراز دریا و…. عناصر اصلی این مقرره را تشکیل می دهند. با بررسی مفاد کنوانسیون 2018، می توان دریافت که این سند، به طور جامع به کلیه مسائل کلیدی در رژیم حقوقی پرداخته و تعهداتی را برای طرفین مقرر نموده اما در اغلب موارد تعیین جزئیات دقیق تعهدات به توافقنامه ها و الحاقیه های آتی منوط گردیده است. بنابراین کنوانسیون حاضر تنها به بیان تعهدات کلی می پردازد و از این رو می توان آن را مشابه قوانین اساسی قلمداد نمود که برای اجرایی شدن نیازمند وضع قوانین جزیی تر و یا اجراییه ها می باشند.
بموجب این کنوانسیون، آزادی کشتیرانی برای دولتهای حاشیه دریای خزر به صورت روشن تر و با لحاظ تامین منافع تمامی دولتهای ساحلی تدوین شده است. دولت ساحلی در آبهای سرزمینی ضمن داشتن حاکمیت (که در معاهدات 1921 و 1940 نامی از آن برده نشده!)، پذیرفته اند کشتی های دولتهای دیگر طرف کنوانسیون، از حق عبور بی ضرر برخوردار باشند. بنابراین، ایران در زمینه آزادی کشتیرانی نه تنها چیزی از دست نداده بلکه درخصوص صید و ماهیگیری هم کنوانسیون به کشورهای ساحلی از جمله ایران، حق انحصاری ماهیگیری را از 10 مایل به 25 مایل افزایش داده است.
دو موضوع مهم در کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به توافق های بعدی دولتهای ساحلی موکول شده: اول. تعیین خط مبدأ؛ که حد فاصلیست جهت تعیین مناطق دریایی: آبهای داخلی، آبهای سرزمینی (تا 15 مایل از خط مبدأ)، منطقه انحصاری ماهیگیری (تا 10 مایل از آبهای سرزمینی) و پهنه مشترک که از این نقطه، اندازه گیری و محاسبه می شوند. توافق درباره شیوه تعیین خطوط مبدأ (مستقیم) به موافقت نامه جداگانه میان همه طرفها در آینده موکول شده است. و بدون تعیین خط مبدأ، عملاً مقررات کنوانسیون بدلیل عدم تعیین حد ابتدایی مناطق دریایی قابلیت اِعمال و اجرا نداشته و موکول به ترسیم خط مبدأ دولتهای ساحلی و تحدید حدود آنان می باشد و شاید این مسئله مهمترین چالش در مذاکرات آتی باشد. در کنوانسیون و اعلامیه تفسیری ایران تأکید شده است که «چنان چه شکل ساحل، یک دولت ساحلی را در تعیین آبهای داخلی اش آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار دهد، این وضعیت هنگام ایجاد روش فوق … مدنظر قرار خواهد گرفت». این موضوع بدلیل شکل مقعر و هلالی ساحل ایران اهمیت فوق العاده ای دارد به ویژه آن که همسایه های ایران، کشورهای مجاور یعنی آذربایجان در غرب و ترکمنستان در شرق هستند و تحدید حدود منطقه متداخل دریایی ایران با این دو کشور به لحاظ دسترسی بیشتر به دریای خزر قطعا مشکل ساز خواهد شد. باید تلاش کرد به دلیل مقعر و مضرس بودن سواحل ایران، خط مبدأ مستقیم و به تبع آن منطقه آبهای سرزمینی و انحصاری صید بیشترین میزان ممکن گستره را داشته باشد. در این خصوص لازم به ذکر است با مراجعه به عرف و رویه قضایی بین المللی؛ به دلیل تشابه شکل ساحل ایران و شکل ساحل آلمان در قضیه فلات قاره دریای شمال 1969 مطروحه در دیوان بین المللی دادگستری، که در آن دیوان روش مرسوم تحدید فلات قاره (خط منصف) را با توجه به اوضاع و احوال خاص یعنی “شرایط ویژه” ساحل آلمان تعدیل نمود و بر پیاده کردن اصول منصفانه در تقسیم مناطق دریایی اشاره نموده است، می توان امیدوار بود که ایران بتواند در مذاکرات آتی به محدوده منصفانه ای از بستر دریا و فلات قاره آن دست یابد و انتشار اخباری مبنی بر تاراج دریای کاسپین و… فاقد وجاهت حقوقی است.
دوم. استفاده از منابع بستر و زیربستر دریای خزر؛ بموجب ماده 8 کنوانسیون، «تعیین حدود بستر و زیربستر دریای خزر به بخش ها باید از طریق (1) توافق بین دولتهای ساحلی مجاور و مقابل یگدیگر، (2) با درنظر گرفتن اصول و موازین عموماً شناخته شده حقوق بین الملل» صورت خواهد گرفت. از متن کنوانسیون چنین برمی آید که توافق های موجود میان سه کشور آذربایجان، قزاقستان و روسیه به رسمیت شناخته شده است. بنابراین ایران باید با آذربایجان و ترکمنستان جداگانه به توافق برسد. البته همانند توافق سه جانبه موجود میان آذربایجان، روسیه و قزاقستان، توافقی سه جانبه میان ایران و دو همسایه غربی و شرقی هم ضرورت دارد. اما اصول و موازین شناخته شده حقوق بین الملل عبارت چندان روشنی نیست و بحث های فراوانی درباره آن وجود دارد. آن چه مسلم است توافق خود کشورها و انصاف و درنظر گرفتن اوضاع و احوال خاص جزء این اصول است. دسترسی منصفانه به منابع بستر و زیربستر اهمیت حیاتی دارد. این منابع چنان نیست که در کل دریای خزر یکسان توزیع شده باشد. در قسمت شمالی که عمق بسیار کمی دارد، منابع چندانی وجود ندارد. بیشتر منابع در قسمت میانی و جنوبی دریا قرار دارد. در این قسمت عمق آب تا حدود هزار متر هم می رسد. باز چنان نیست که همه منابع موجود مورد شناسایی و اکتشاف قرار گرفته باشد. علاوه بر این، منابع جاندار هم پراکندگی یکسانی ندارند. باید مجموعه این منابع را درنظرگرفت و تلاش کرد نتیجه تحدیدحدود بیشترین میزان، و نه لزوماً بیشترین درصد عددی، از منابع برای ایران تامین شود.
البته بموجب مقررات بین المللی در مبحث حقوق معاهدات؛ لازم الاجرا شدن این کنوانسیون منوط به تصویب آن از سوی نهادهای ذیصلاح ملی هر دولت یعنی طی کردن مراحل داخلی (در درون مرزهای هر دولت) برای اعلام رضایت و التزام به کنوانسیون است که در کشور ما، ضرورت تصویب در مجلس شورای اسلامی بموجب قانون اساسی وجود دارد. پس از آنکه هر پنج کشور، کنوانسیون را تصویب کردند، آن زمان این مقررات لازم الاجرا خواهد شد. بی گمان، امضای این سند چندجانبه که تنظیم کننده وضعیت حقوقی این منطقه آبی حساس و پرچالش است نقش مهمی در روابط کشورهای ساحلی خواهد داشت و دریای خزر را از بی ثباتی و عدم قطعیت حقوقی و تنش های مداوم و حتی احتمال بروز درگیری های نظامی می رهاند. این کنوانسیون حاصل مذاکرات طولانی و پر فراز و نشیبی است که پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و از کنفرانس 1992 تهران میان پنج کشور جریان داشته است.
گذشته از واکنش های عمومی که نتیجه اطلاعات نادرست رسانه ای است، واکنش های متفاوتی بر پایه تحلیل های سیاسی یا حقوقی در این خصوص پدید آمده. اما از منظر متخصصین حقوق بین الملل، امضای این کنوانسیون دستاورد بزرگی برای دولتهای ساحلی به حساب آمده و برای اولین بار، اصول اساسی حاکم بر فعالیت دولتها در دریای خزر و مسائل مهم مربوط به ترسیم مناطق دریایی، کشتیرانی، صید، محیط زیست چارچوبی حقوقی یافته است. در نتیجه با ترسیم درست و منصفانه خط مبدأ مستقیم با توجه به وضعیت نامساعد ساحل ایران ( مقعر و مضرس بودن) در توافقات آتی با دولتهای ساحلی مجاور، منافع بیشتری را برای ایران در پی خواهد داشت.
………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
منابع کمکی:
1. معاهده 26 فوریه 1921 ایران و اتحاد جماهیر شوروی روسیه
2. قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی 1940 فی مابین ایران و اتحاد جماهیر شوروی
3. کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین – آکتائو قزاقستان- 12 آگوست 2018
4. مقاله کنوانسوین وضعیت حقوقی دریای خزر، دستاوردها و چالش ها؛ دکتر محمد حبیبی مجنده، دانشیار دانشگاه مفید
5. مصاحبه تلویزیونی دکتر جمشید ممتاز، استاد حقوق بین الملل دانشگاه تهران

*دکتری حقوق بین‌الملل و مدرس دانشگاه آزاد اسلامی